【315投教】《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》解讀
來源：中國證監(jiān)會(huì)
私募投資基金（或稱私募基金）主要指在我國境內(nèi)以非公開方式向合格投資者募集資金而設(shè)立、并在基金管理人管理下進(jìn)行投資活動(dòng)的私募證券投資基金和私募股權(quán)投資基金，其中前者主要投資于上市交易的股票、債券等證券，后者主要投資于未上市企業(yè)股權(quán)。近幾年來，我國私募基金行業(yè)發(fā)展迅速。根據(jù)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)（簡稱“協(xié)會(huì)”）的官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2023年4月底，在協(xié)會(huì)登記的私募基金管理人有22，270家，私募基金產(chǎn)品有153，539只，私募基金規(guī)模已經(jīng)達(dá)到20.75萬億元，私募從業(yè)人員有176，343人。
私募基金尤其是私募股權(quán)基金在有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和國家戰(zhàn)略、促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、推動(dòng)高科技領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展、提高資本市場直接融資比重、滿足社會(huì)財(cái)富管理需求等方面發(fā)揮了積極作用。但是伴隨著行業(yè)發(fā)展，也逐漸出現(xiàn)了許多風(fēng)險(xiǎn)和問題，如以私募之名行非法集資之實(shí)、向不具備風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的投資者兜售產(chǎn)品、對(duì)投資者進(jìn)行虛假信息披露等，甚至出現(xiàn)侵占挪用基金財(cái)產(chǎn)、利益輸送等嚴(yán)重的違法違規(guī)行為。上述亂象既損害了投資者的利益，也給整個(gè)行業(yè)的發(fā)展帶來了不利影響。業(yè)界一直呼吁出臺(tái)專門的法律法規(guī)來監(jiān)管私募基金的業(yè)務(wù)活動(dòng)，以更好保護(hù)投資者合法權(quán)益，促進(jìn)私募基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。2023年7月《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》（簡稱“《私募條例》”）的出臺(tái)，是私募基金領(lǐng)域的一個(gè)重要里程碑，意味著中國私募市場將邁向更專業(yè)、更規(guī)范、更透明的方向。
一、立法背景
在中國金融業(yè)發(fā)展過程中，伴隨著特定行業(yè)的發(fā)展，通常主管部門會(huì)根據(jù)行業(yè)發(fā)展成熟度“自下而上”（效力由低到高）立法，即先部門規(guī)章（國務(wù)院各部門頒布）、再行政法規(guī)（國務(wù)院頒布），進(jìn)而是法律（全國人大或其常委會(huì)頒布）。私募股權(quán)投資行業(yè)在行政法規(guī)層面依據(jù)不足的問題由來已久。全國人大常委會(huì)2003年10月通過的《中華人民共和國證券投資基金法》（簡稱“《基金法》”）僅用于規(guī)范公募基金。2012年12月《基金法》修訂時(shí)，把私募證券投資基金也納入監(jiān)管范圍，但私募股權(quán)投資基金因?yàn)楫?dāng)時(shí)還處于發(fā)展初期、存在較大分歧而最終未能被明確納入其中。自此，私募股權(quán)基金的相關(guān)立法歷經(jīng)漫漫十年，雖部門監(jiān)管規(guī)范與行業(yè)自律政策頻頻頒布，但行業(yè)一直缺少頂層設(shè)計(jì)，法律或行政法規(guī)層級(jí)的上位法缺位。
早在2013年6月，《中央編辦關(guān)于私募股權(quán)基金管理職責(zé)分工的通知》就明確了由中國證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)私募股權(quán)投資基金的監(jiān)督管理，發(fā)改委負(fù)責(zé)組織擬訂促進(jìn)私募股權(quán)基金發(fā)展的政策措施。證監(jiān)會(huì)接手監(jiān)管職能后，于2014年8月先行發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，并于2020年12月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)私募投資基金監(jiān)管的若干規(guī)定》，構(gòu)成了證監(jiān)會(huì)對(duì)于私募基金監(jiān)管的主要部門規(guī)章規(guī)范性文件體系，并授權(quán)協(xié)會(huì)具體負(fù)責(zé)私募基金管理人登記和私募基金備案等工作，履行行業(yè)自律監(jiān)管職能。此外，其他部門亦出臺(tái)了私募基金行業(yè)相關(guān)的規(guī)定，例如財(cái)政部于2015年11月發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》、發(fā)改委于2016年12月發(fā)布了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》。
但上述規(guī)定都屬于部門規(guī)章、規(guī)范性文件，相互之間并不完全兼容，私募股權(quán)基金長期面臨上位法缺失、法律地位不明確、缺乏統(tǒng)一規(guī)范、監(jiān)管依據(jù)不充足等問題。私募行業(yè)一直期盼出臺(tái)更高層級(jí)的法律或行政法規(guī)，以明確監(jiān)管框架、統(tǒng)一監(jiān)管口徑、消除監(jiān)管分歧，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。將私募股權(quán)基金納入法治化、規(guī)范化的軌道是推動(dòng)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的必要措施之一，這一點(diǎn)也得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視。本著統(tǒng)籌發(fā)展和安全、規(guī)范監(jiān)管與尊重市場規(guī)律相結(jié)合的思路，《私募投資基金管理暫行條例（征求意見稿）》終于在2017年8月面世。其后歷經(jīng)六年修改完善，國務(wù)院在2023年6月16日審議通過了《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》，并于7月初正式公布《私募條例》，自2023年9月1日起施行?！端侥紬l例》屬于行政法規(guī)，是目前專門針對(duì)私募股權(quán)基金行業(yè)的效力級(jí)別最高的法律規(guī)范。
二、內(nèi)容結(jié)構(gòu)
《私募條例》一共7章62條，從內(nèi)容上看，主要包括以下幾個(gè)方面：
?。ㄒ唬┟鞔_擴(kuò)大適用范圍，完善頂層設(shè)計(jì)以強(qiáng)化監(jiān)管。凡以非公開方式募集資金、并由私募基金管理人或普通合伙人管理、為投資者的利益進(jìn)行投資活動(dòng)而設(shè)立的投資基金和以進(jìn)行投資活動(dòng)為目的設(shè)立的公司、合伙企業(yè)，都被納入監(jiān)管范圍。《私募條例》首次提出“以進(jìn)行投資活動(dòng)為目的設(shè)立的公司、合伙企業(yè)”這一與“投資基金”并行的概念，明確契約型、公司型、合伙型等不同組織形式的私募投資基金等均納入適用范圍，對(duì)實(shí)踐中各種組織形式的私募基金全覆蓋，并對(duì)規(guī)避協(xié)會(huì)登記備案義務(wù)等違規(guī)行為加大了懲處打擊力度，將有利于私募基金行業(yè)的全面整體規(guī)范。
?。ǘ?duì)私募基金管理人提出多方面規(guī)范要求，并明確要求管理合伙型私募基金的普通合伙人亦適用《私募條例》關(guān)于管理人的規(guī)定。《私募條例》首先列舉了不得擔(dān)任管理人及其控股股東、普通合伙人、實(shí)控人的情形，且管理人的董事、監(jiān)事和高管人員等亦適用于負(fù)面清單管理。其次，《私募條例》規(guī)定管理人開展業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)依法履行登記手續(xù)，明確了管理人的相關(guān)職責(zé)、持續(xù)監(jiān)管要求以及謹(jǐn)慎勤勉等義務(wù)。再次，《私募條例》明確要求管理人的股東、實(shí)控人、合伙人不得虛假或抽逃出資、不得代持出資，且管理人的法定代表人、執(zhí)行事務(wù)合伙人或者委派代表、負(fù)責(zé)投資管理的高管人員應(yīng)持有一定比例的管理人的股權(quán)份額。這將有助于提高私募基金管理人的專業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)管理團(tuán)隊(duì)與投資人的利益一致性，防范利益沖突和利益輸送等違法行為。
?。ㄈ┲攸c(diǎn)規(guī)范了私募基金資金募集和投資運(yùn)作環(huán)節(jié)，核心要求進(jìn)一步細(xì)化和具體化。例如禁止變相公開募集、禁止突破投資者人數(shù)限制、禁止承諾保本保收益，強(qiáng)化合格投資者標(biāo)準(zhǔn)并敦促機(jī)構(gòu)履行投資者適當(dāng)性管理義務(wù)?！端侥紬l例》明確了私募基金備案流程，強(qiáng)化了管理人的信息提供和報(bào)送義務(wù)，并嚴(yán)格規(guī)范關(guān)聯(lián)交易，防范利益沖突和利益輸送行為。這將有助于健全投資專業(yè)化管理，保護(hù)投資者的權(quán)益，規(guī)范市場秩序。值得注意的是，對(duì)于基金財(cái)產(chǎn)，《私募條例》提出了私募基金財(cái)產(chǎn)獨(dú)立原則，明確基金財(cái)產(chǎn)可投資于股份有限公司股份、有限公司股權(quán)、債券、基金份額、其他證券及其衍生品種，但基金財(cái)產(chǎn)不得用于經(jīng)營或變相經(jīng)營資金拆借、貸款等業(yè)務(wù)，不得要求地方政府承諾回購本金。
?。ㄋ模┎町惢芾?，加快創(chuàng)新發(fā)展?！端侥紬l例》對(duì)私募股權(quán)投資基金中更偏重于早期項(xiàng)目投資的創(chuàng)業(yè)投資基金做了專章規(guī)定，明確了創(chuàng)投基金應(yīng)當(dāng)符合的條件，并提出了對(duì)創(chuàng)投基金實(shí)施差異化管理和政策支持，例如簡化登記備案手續(xù)、在資金募集和投資退出方面提供便利等，以吸引更多市場資金加入“投早投小、投硬科技”的行列。目前創(chuàng)投基金確實(shí)面臨“募資難、退出難”的困境，市場期待著更多促進(jìn)創(chuàng)投基金發(fā)展的扶持政策和差異化管理措施盡快出臺(tái)。
?。ㄎ澹┩貙挶O(jiān)管手段，明確法律責(zé)任?！端侥紬l例》要求監(jiān)管部門貫徹黨和國家方針，明確了監(jiān)管部門的職責(zé)和可以采取的措施，推進(jìn)信息共享和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，并對(duì)違法違規(guī)行為的法律責(zé)任做出了具體規(guī)定。這將有助于從更高層級(jí)加強(qiáng)對(duì)私募基金行業(yè)的監(jiān)督和管理，維護(hù)市場秩序和投資者合法權(quán)益。
三、亮點(diǎn)意義
在中國金融體系中，私募股權(quán)基金早已成為科技型企業(yè)重要的孵化器和助推器，在豐富資本市場的多樣性、支持企業(yè)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)融資結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面有著不可替代的作用。從早期零監(jiān)管生態(tài)下的野蠻生長，到中國證監(jiān)會(huì)部門規(guī)章及協(xié)會(huì)行業(yè)自律規(guī)范的部門監(jiān)管和行業(yè)自律管理，再到本次《私募條例》從行政法規(guī)層面的嚴(yán)格規(guī)范，私募基金行業(yè)監(jiān)管力度根據(jù)行業(yè)發(fā)展的需要在不斷加強(qiáng)?！端侥紬l例》也表明了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)私募行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)切，對(duì)局部出現(xiàn)的亂象零容忍的治理態(tài)度，其實(shí)施將有助于重塑私募基金的行業(yè)發(fā)展格局。
根據(jù)《私募條例》的重點(diǎn)內(nèi)容來看，其旨在強(qiáng)調(diào)發(fā)展與監(jiān)管并重，在有效規(guī)范行為的同時(shí)，亦關(guān)注保持機(jī)構(gòu)的市場活力，體現(xiàn)了諸多亮點(diǎn)：
一是長期以來私募股權(quán)基金監(jiān)管的上位法依據(jù)不足，此次進(jìn)行上位法調(diào)整并把私募股權(quán)基金統(tǒng)一納入規(guī)范范圍，有利于進(jìn)一步完善健全私募基金的法律體系，維護(hù)金融生態(tài)穩(wěn)定，促進(jìn)私募基金行業(yè)規(guī)范創(chuàng)新發(fā)展。
二是在對(duì)私募股權(quán)投資基金進(jìn)行底線監(jiān)管的同時(shí)，充分考慮發(fā)揮其積極作用?！端侥紬l例》中專章提出對(duì)創(chuàng)投基金實(shí)行差異化監(jiān)管，這體現(xiàn)了二十大報(bào)告中加快促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展等的戰(zhàn)略要求，將有助于促進(jìn)成長性、創(chuàng)新性創(chuàng)業(yè)企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，激活國家的重大科技成果轉(zhuǎn)化和高科技創(chuàng)新能力。
三是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，對(duì)可能出現(xiàn)的私募風(fēng)險(xiǎn)加大打擊力度?！端侥紬l例》著力加強(qiáng)私募基金管理人監(jiān)管，加大對(duì)管理人違法違規(guī)行為的處罰力度。這將有助于加強(qiáng)管理人執(zhí)業(yè)的底線行為規(guī)范，優(yōu)化私募基金行業(yè)的競爭環(huán)境，為投資者權(quán)益保護(hù)提供法律保障。
四是強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)、豐富執(zhí)法手段以提升監(jiān)管效能。證監(jiān)會(huì)可依照《私募條例》對(duì)私募基金進(jìn)行嚴(yán)格管理，派出機(jī)構(gòu)可依照授權(quán)履行職責(zé)，倒逼私募基金管理人等機(jī)構(gòu)更加規(guī)范運(yùn)營。
五是完善退出機(jī)制，構(gòu)建“進(jìn)出有序”的行業(yè)生態(tài)?！端侥紬l例》不僅規(guī)定了管理人的注銷登記等流程要求，針對(duì)近年來管理人無法正常履職或者出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致私募基金無法正常運(yùn)作的情形，明確給予投資者退出救濟(jì)的法律渠道。
綜上而言，《私募條例》的出臺(tái)對(duì)規(guī)范私募基金行業(yè)具有重要的歷史意義和法律意義，它尊重市場規(guī)則，回應(yīng)了中國私募基金行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也為私募基金行業(yè)下一步的穩(wěn)健發(fā)展提供了更高位階的法律支撐和依據(jù)，可以更好地保護(hù)投資者合法權(quán)益，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)私募基金行業(yè)更加規(guī)范健康發(fā)展。在日趨完善的法治監(jiān)管環(huán)境下，《私募條例》也將為我國創(chuàng)新資本所支持的高科技企業(yè)快速、健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。中國創(chuàng)業(yè)企業(yè)將不斷提高其市場地位，在國際資本市場嶄露頭角，為中國經(jīng)濟(jì)帶來更加強(qiáng)有力的支持。
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